Het geloof in de maakbare samenleving was ook in de theorie over ruimtelijke planning in de jaren ’60 en ’70 van de vorige eeuw op zijn hoogtepunt. Sindsdien is het denken over planologie langzaam maar zeker opgeschoven naar een meer bescheiden opstelling. Toch blijven wetenschappers in de planologie zich graag bezighouden met theorie die erop gericht is de praktijk te veranderen. Rijke verhalen over hoe planningsprocessen daadwerkelijk zijn verlopen worden vaak door sociologen en bestuurskundigen geschreven. Dit artikel is een poging om de Actor Netwerk Theorie, een theorie uit de sociologie, binnen het domein van de planoloog te trekken.
Verschuivingen in het denken
In de jaren 60 en 70 van de vorige eeuw vierde het systeemdenken en een technisch rationele aanpak van planningsproblemen hoogtij in het West-Europa (Healey, 1993). Het produceren van ruimtelijke plannen en het evalueren van alternatieven zou volgens deze denkwijze op wetenschappelijke wijze moeten plaatsvinden. Almendinger (2002) heeft dit paradigma ook wel ‘planning als design’ genoemd. Het ontwerpen van blauwdrukken stond hierin centraal. Ruimtelijke problemen worden volgens deze theorie systematisch geanalyseerd. Vervolgens wordt er op geheel objectieve wijze een oplossing ontwikkeld. Indien er meerdere oplossingen mogelijk zijn kan hieruit op basis van een systematische evaluatie de best mogelijke oplossing worden gekozen. Wanneer een plan is geïmplementeerd wordt het uiteraard geheel objectief gemonitord aan de hand van de oorspronkelijke doelstelling.
Al in de jaren 60 kwam er kritiek op het technisch-rationele paradigma, maar pas tegen het einde van de jaren 70 kwamen er alternatieven. Bij scenarioplanning is er niet meer één blauwdruk voor de ruimtelijke inrichting, maar worden verschillende scenario’s naast elkaar geprojecteerd. Zo wordt duidelijk gemaakt dat er niet één beste optie is, maar dat de keuze tussen verschillende scenario’s een politieke keuze is. Ook het incrementalisme stamt uit deze periode. Deze theorie legt de nadruk op het feit dat grote veranderingen slechts met vele kleine stapjes voorwaarts bereikt kunnen worden.
In de jaren ’80 begon de complexiteit van de ruimtelijke ordening zijn tol te eisen. Verschillende ruimtelijke problemen vroegen verregaande specialisatie (De Roo en Porter, 2006). Met deze specialisatie trachtte men de uitvoering van de ruimtelijke wensen onder controle te houden. De specialisatie leidde echter ook tot verkokering en conflicten binnen de rijksoverheid. Een voorbeeld daarvan is de paradox van de compacte stad. Waar vanuit het oogpunt van ruimtelijke ordening een gemengde compacte stad werd nagestreefd, werkten de milieuspecialisten een verdieping hoger op hetzelfde moment aan het zoneren en scheiden van verschillende functies.
Als reactie op de problemen van de jaren ’80 werd rond 1990 een nieuwe kijk op ruimtelijke planning ontworpen. Deze communicatieve planningtheorie van onder meer Healey en Forester wordt in de jaren ’90 gemeengoed (Peters, 2004). De bijdrage van Healey en anderen is in eerste instantie een kritiek op de schijnbaar objectieve wijze om van achter de tekentafel tot een op de centimeter nauwkeurig uitgetekend plan te komen. Volgens de communicatieve planningtheorie is maakbaarheid in die zin onmogelijk. Tegelijkertijd claimen Healey en anderen wel de mogelijkheid van consensusvorming. Vooral in het begin van de jaren 90 gaan de aanhangers van de communicatief-rationele planning er vanuit dat het proces – waarmee een ruimtelijk plan wordt vervaardigd – wel maakbaar is. In latere publicaties vervaagt deze claim, en houden Healey c.s. meer rekeningen met invloeden die de maakbaarheid van het planningsproces kunnen verstoren. Een van die verstorende invloeden – macht – wordt door Bent Flyvbjerg (1998) juist als uitgangspunt genomen bij het verklaren van planningsprocessen. Op basis van een zeer gedetailleerde beschrijving van een planningsproces in het Deense Aalborg laat hij zien dat macht een belangrijke rol speelt in deze processen. Tien proposities over de rol van macht zijn het resultaat van zijn onderzoek. Daaruit blijkt volgens Flyvbjerg dat macht aan de basis staat van al het andere. Macht bepaalt bij Flyvbjerg wat wordt gezien als rationeel, terwijl Healey juist wil laten zien dat rationaliteit macht kan indammen. Hoewel de communicatieve planningtheorie nog steeds de boventoon voert kan wel gezegd worden dat Flyvbjerg een succesvolle poging heeft gedaan om er een tweede theoretische stroming naast te zetten.
In de laatste jaren lijkt er binnen de planningtheorie een zoektocht op gang te zijn gekomen naar een aanpak die verschillende invalshoeken combineert. De Roo (2003) gaat op zoek naar een invalshoek die feiten en meningen in combinatie beschouwd. Volgens kan er voor elk ruimtelijk probleem een andere aanpak gekozen worden. Deze aanpak kan gestoeld zijn op centrale sturing, gezamenlijke sturing of iets tussen deze uitersten. Ook is er een onderscheid mogelijk op basis van het aantal doelen dat men wil bereiken en de hardheid waarmee deze doelen zijn opgesteld. De complexiteit van een issue is bepalend voor de wijze waarop een probleem het beste kan worden aangepakt. Hoe complexer het onderwerp hoe meer partijen er bij betrokken zijn en hoe meer de nadruk ligt op meningen en overleg. Een andere poging om schijnbaar tegenovergestelde invalshoeken bij elkaar te brengen wordt gedaan door Wolff Reuter (2000). Hij laat op basis van een casestudie rond een grootschalig project in Stuttgart zien dat macht en discours onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. Onder discours verstaat Reuter daarbij alle communicatieve handelingen die gericht zijn op het centrale issue in een planningsproces. Op basis van zijn onderzoek stelt hij dat op machtshandelingen zoals dreigementen met communicatieve handelingen gereageerd kan worden. Ook kunnen machtshandelingen op argumenten gebaseerd zijn. Macht kan communicatieve handelingen echter ook hinderen of als instrument gebruiken. Andersom kan een discours machtsrelaties produceren en veranderen. Ook kan communicatie macht verhullen, legitimeren of juist ontmaskeren.
Actor Netwerk Theorie
Planologen komen er steeds vaker achter dat slechts één theoretische bril een te beperkt zicht geeft. De theorievorming over ruimtelijke ordening was in jaren ’60 beperkt tot een technisch rationele insteek. Sindsdien is de insteek steeds breder geworden. Eerst door een verbreding van het palet van verschillende rationaliteiten. Daarna door ook machtsrelaties in ogenschouw te nemen en ten slotte door combinaties van verschillende invalshoeken. Theoretici lijken daarbij twee onverenigbare zaken – maakbaarheid en de weerbarstige werkelijkheid – met elkaar te willen verenigen. Aan de ene kant kan de planologie niet zonder plannen en een minimaal geloof in maakbaarheid. Hier is vooral de theorie van Healey c.s. bedoeld. Aan de andere kant is het belangrijk om een goed begrip te krijgen van hoe planning in de praktijk verloopt. De insteek van Flyvbjerg is daarvan een voorbeeld. In plaats van integratie lijkt het hanteren van twee parallelle sporen voor de hand te liggen. Maakbaarheid en de weerbarstige werkelijkheid zijn beide van belang, maar kunnen niet tegelijkertijd worden bediend. Daarbij lijkt vooral het inzicht krijgen in de praktijk binnen de historie van de planologie een ondergeschoven kindje.
Om meer inzicht te krijgen in de planologische praktijk kan de Actor Netwerk Theorie (ANT) een richtingaanwijzer zijn. De Actor Netwerk Theorie is geen theorie over de werkelijkheid, maar een theorie over hoe de werkelijkheid onderzocht kan worden. Volgens deze theorie hebben onderzoekers slechts de taak om concrete praktijken uitvoerig te beschrijven. Deze vorm van wetenschap is in die zin vergelijkbaar met onderzoek in de harde wetenschappen. Ook Newton deed niet meer dan beschrijven wat er in een concrete praktijk gebeurde toen hij zijn wet over de zwaartekracht ontwikkelde. Bij het beschrijven van concrete praktijken staan in de Actor Netwerk Theorie vijf termen centraal: mensen, dingen, agency, interactie en translatie. Mensen en dingen vormen als het ware de atomen waaruit elk groter geheel volgens de Actor Netwerk Theorie is opgebouwd. Een voorbeeld is een ruimtelijke structuurvisie. Die bestaat onder meer uit de mensen en organisaties die er aan werken, en dingen zoals het papier, de plankaarten en computers waarop het plan getypt is. Mensen en dingen beschikken beide over het vermogen om zaken in hun omgeving te doen veranderen (Latour, 2005). Mensen kunnen bijvoorbeeld een computer aanzetten, er een ruimtelijk plan mee typen en dit vervolgens uitprinten. Aan de andere kant hebben dingen ook invloed op mensen. Denk bijvoorbeeld maar eens aan wat er zou gebeuren als op een ochtend de computers op een kantoor collectief in staking zouden gaan. Het feit dat mensen en dingen invloed kunnen uitoefenen wordt aangeduid met het begrip agency. Mensen en dingen hebben agency. Door middel van agency kunnen mensen en dingen interacteren. Law (1992) stelt dat interactie eigenlijk alles is wat er bestaat. Zonder blijvende interactie bestaat er niets. Zonder de interactie tussen planologen, computers en papier zijn er geen ruimtelijke visies. En zonder de interactie tussen medewerkers, bureaus, gebouwen en leidinggevenden is er geen projectbureau. De Actor Netwerk Theorie stapt verder ook nog af van het idee dat er een structurele, essentiële of vaste orde in de wereld is. Dit uitgangspunt betekent echter niet dat alleen chaos overblijft. De tussenweg die wordt bewandeld is de stelling dat er een voortdurend proces van ordening plaatsvindt (Law, 1992). Er wordt voortdurend geordend, waarmee complete chaos wordt voorkomen. Tegelijkertijd kan het ordenen nooit leiden tot een stabiele orde waarbij geen verdere inspanningen verricht hoeven worden als deze orde eenmaal is bereikt. Ordening wordt door Law ook het proces van translatie genoemd. Een ruimtelijke structuurvisie verandert voortdurend. Eerst omdat diverse conceptversies elkaar opvolgen. En na het vaststellen van een structuurvisie wordt deze vaak weer vertaald in meer concrete plannen, en vervolgens in een fysiek resultaat. Dat kan bijvoorbeeld een weg of een gebouw zijn dat na verloop van tijd wordt gerenoveerd, veranderd of gesloopt. Zo is er dus sprake van voortdurende ordening.
Waarom is de Flevolijn krom?
De aanleg van de Flevolijn is een mooi voorbeeld om aan te geven hoe een onderzoeksaanpak op basis van de Actor Netwerk Theorie kan werken. In de eerste plannen voor de spoorlijn tussen Weesp en Lelystad is het traject van Almere naar Lelystad kaarsrecht. Het wegpompen van water uit de nieuwe polder bleek echter een probleem. Nadat het water steeds weer terug bleek te komen en bovendien een unieke natuurontwikkeling met zich meebracht werd het gebied op initiatief van betrokken ambtenaren op de kaart gezet als natuurgebied. De Oostvaardersplassen waren geboren. De milieubeweging, tot dan toe vooral bezig met waardevolle natuur rond het traject van Weesp naar Almere ging zich pas met de Oostvaardersplassen bemoeien toen deze aanwijzing een al een feit was. In de jaren daarna werd duidelijk dat de oorspronkelijke plannen voor een kaarsrechte Flevolijn door de natte ondergrond in het nieuwe natuurgebied technisch en financieel weliswaar niet onmogelijk, maar wel moeilijk realiseerbaar zouden zijn. Ook de politieke wil om Lelystad de snelst mogelijke verbinding met Almere te geven ontbrak. In 1981 werd uiteindelijk definitief tot het aanleggen van het kromme badkuiptracé besloten.
Als het verhaal over de aanleg van de Flevolijn zoals hierboven in chronologische volgorde wordt verteld is het een rijk verhaal op basis waarvan vele conclusies mogelijk zijn. Een onderzoeker die uitgaat van een technisch rationele theorie zal deze theorie in dat verhaal ondersteund zien. Dat geldt echter evenzeer voor de onderzoeker die uitgaat van communicatieve rationaliteit. En ook voor wie andersom redeneert en een theorie juist wil ontkrachten is er altijd wel een stok te vinden om de hond te slaan. In werkelijkheid hebben natuurlijk zowel de moeilijkheden rond geld en technische haalbaarheid als de bemoeienis van de milieubeweging en het gebrek aan politieke wil een rol gespeeld. De Actor Netwerk Theorie moedigt het gebruik van zoveel mogelijk informatie aan. Zo ontstaat een veel genuanceerder beeld van de werkelijkheid. Dat is de eerste bijdrage van de Actor Netwerk Theorie.
Daarnaast helpt de Actor Netwerk Theorie ook om het verhaal vanuit verschillende kanten te vertellen. Wie wil weten hoe het komt dat de Flevolijn krom is, moet de kromme Flevolijn als uitgangspunt nemen om het verhaal te vertellen. Het verhaal wordt dan bekeken door de ‘ogen’ van de kromme Flevolijn. Ten tijde van de eerste plannen was een kromme Flevolijn ondenkbaar. Stukje bij beetje kon het idee van een kromme Flevolijn zich echter ontwikkelen. Eerst was er de aanwijzing van het natuurgebied. Vervolgens de zachte grond gecombineerd met de eisen die aan een spoortracé worden gesteld. Daarna bleek ook dat Lelystad niet zoveel gewicht in de schaal legde dat de politiek ten koste van alles een snelle verbinding met Almere wilde aanleggen. En ook begon de milieubeweging met het bespelen van de publieke opinie. Al deze gebeurtenissen samen zorgden ervoor dat het netwerk van de kromme Flevolijn sterk genoeg was om te evolueren van een papieren plan naar een stalen spoor. Daarvoor moet de kromme Flevolijn een groeiend netwerk van onder meer ambtenaren, rapportages, onderzoeken, politici bij elkaar houden en versterken. In veel onderzoeken wordt geprobeerd om ‘de enige echte reden’ van de kromme Flevolijn te achterhalen. In werkelijkheid is die reden echter niet gelegen in één actor of één bepaalde ontwikkeling. Het is veel meer de manier waarop de verschillende actoren en ontwikkelingen worden verbonden die de uitkomst bepaald. De ambtenaren die moeilijkheden met het wegpompen van water, de vraag naar natuur en ontkiemende plantjes aan elkaar koppelen maken het verschil. Met een ANT benadering wordt zichtbaar hoe de wereld er uit ziet wanneer deze koppeling niet of anders was gemaakt. Dat is de tweede bijdrage van de Actor Netwerk Theorie.
Conclusie
Planologen zijn toekomstgericht. Het plannen zit niet alleen in de naam, maar ook in de genen van de planoloog. De planoloog wil vooruit, en heeft sinds de jaren ’60 van de vorige eeuw al meerdere wegen bewandeld om naar zijn doel te komen. Soms is het echter goed om even stil te blijven staan, en de stand van zaken in je op te nemen. De rijke en verklarende verhalen over de verleden tijd van plannen en projecten verdienen een grotere plek binnen de planologische vakwereld dan ze tot nu toe gekregen hebben. Ze dragen bij tot een beter begrip van de kleine dingen die binnen een planningsproces grote consequenties kunnen hebben. De Actor Netwerk Theorie kan daarbij een goed hulpmiddel zijn om dit te realiseren.
Literatuur
Almendinger, P. (2002) Planning theory. Palgrave, Houndmills.
Flyvbjerg, B. (1998) Rationality and Power; democracy in practice. The university of Chicago Press, Londen.
Healey, P. (1993) Planning Through Debate: The Communicative Turn in Planning Theory. In: Scott Campbell and Susan Fainstein (red.) (1996). Readings in Planning Theory. Blackwell, Oxford.
Latour, B. (2005) Reassembling the Social. An introduction to Actor-Network-Theory. Oxford University Press, Oxford.
Law, J. (1992) Notes on the Theory of the Actor Network: ordering, Strategy and Heterogeneity. Gepubliceerd door het Centre for Science Studies, Lancaster University, op http://comp.lancs.ac.uk/sociology/papers/Law-Notes-on-ANT.pdf. Lancaster.
Peters, D. (2004) Zum stand der deutschsprachigen Planungstheorie. In: Altrock et al. (red.) Planungstheoretische Perspektiven. Leue Verlag, Berlijn.
Reuter, W. (2000) Zur Komplementarität von Diskurs und Macht in der Planung. In: DISP. Volume 141, pp. 4-16. Zurich.
Roo, G. de (2003) Environmental Policy in The Netherlands. Too good to be true. Ashgate, Aldershot.
Roo, G. de en G. Porter (red.) (2006) Fuzzy planning. Groningen / Newcastle upon Tyne.
