Page content

Staat of privaat? De toekomst van de volkshuisvesting

article content

Staat of privaat? De toekomst van de volkshuisvesting

“Op den duur is ook de beurs permanent open. Kwam zulk gedrag van de staat dan noemden we het totalitair (…), maar als de markt het doet heet het vrijheid.” zo meent Benjamin Barber (HP/De Tijd, 2002). Of hij gelijk heeft daar valt over te twisten, maar het liberale marktdenken is op dit moment in ieder geval erg populair in de Westerse wereld. Zo ook binnen de volkshuisvesting. In het verleden is dat wel eens anders geweest. Sinds het ontstaan van de volkshuisvesting als beleidsveld zijn er verschillende periodes geweest waarin afwisselend de socialistische en de liberale visie de boventoon hebben gevoerd.

Door de steeds verder gaande liberalisering van dit moment zou je kunnen stellen dat het einde van de volkshuisvesting nabij is. Mensen nemen dan voortaan zelf de verantwoordelijkheid voor het wonen. Over de situatie in het hier en nu gaat deze stelling niet op. De overheid bemoeit zich immers op tal van terreinen met de volkshuisvesting. Voorbeeld is het bestemmingsplan, waarin vanuit de ruimtelijke ordening wordt vastgelegd waar woningen van welke omvang mogen worden gebouwd. Ook prestatieafspraken tussen overheden en woningcorporaties zijn een voorbeeld van sturing door de overheid. Dit essay gaat over de vraag of de trend van liberalisering door zal gaan, en of dit wenselijk is.

Eerste vraag is dus of de liberalisering in de nabije toekomst verder zal gaan. Om deze vraag te beantwoorden wordt gekeken naar de geschiedenis van de volkshuisvesting. Welke oorzaken zijn er in het verleden geweest voor de omschakeling van een sturende overheid naar liberalisering en vice versa? Vervolgens moet worden gekeken of de gevonden oorzaken ook op dit moment aan de orde zijn of kunnen komen. Daarmee kan de vraag worden beantwoord of het waarschijnlijk is dat de liberalisering zich verder doorzet. De tweede vraag betreft de wenselijkheid van liberalisering. Om de voor- en nadelen van de socialistische en liberale stromingen op een rij te zetten kan ook weer veel geleerd worden van de geschiedenis, maar ook van de huidige prognoses voor de nabije toekomst. Tot slot kan op basis hiervan een visie voor de toekomst van de volkshuisvesting worden gegeven.

In dit essay komen achtereenvolgens de volgende onderwerpen aan bod: als eerste wordt ingegaan op de keuzes die in het verleden tussen de socialistische en de liberale benadering zijn gemaakt. Vervolgens worden beleid en praktijk van de huidige volkshuisvesting besproken. Tot slot wordt een visie gegeven op de stelling dat het einde van de volkshuisvesting nabij zou zijn, en wordt ingegaan op de wenselijkheid van liberalisering van de volkshuisvesting.

Socialisme en liberalisme in de volkshuisvesting vanaf 1848

Na een grote cholera-epidemie in 1848 werd de conclusie getrokken dat de huisvesting van de arbeiders een groot probleem was voor de volksgezondheid. Drie jaar later verschenen de eerste particuliere initiatieven voor kwalitatief betere woningen tegen een lage prijs (Ekkers, 2002). In de jaren die volgden begonnen ook fabrikanten, speculatie- en revolutiebouwers met het bouwen van goedkope woningen. Omdat de speculatie- en revolutiebouwers vooral zelf iets aan de bouw wilden overhouden was de kwaliteit van hun woningen vaak slecht. Instortingen waren aan de orde van de dag (Ekkers, 2002). Vanaf 1890 werd de druk op de overheid om in te grijpen steeds groter. Er was behoefte aan een pakket van eisen waarin de minimale kwaliteit van woningen zou moeten worden vastgelegd. Dit resulteerde uiteindelijk in de Woningwet van 1901. Met deze wet werd de overheidsbemoeienis voor het eerst zichtbaar.

Door tegenwerking van gemeenten kwam de implementatie van de woningwet langzaam op gang. Pas in 1914 kwam er wat meer snelheid in de uitvoering (Ekkers, 2002). Tussen 1914 en 1920 draaide de overheidsinterventie op volle toeren. Belangrijkste oorzaak was de eerste wereldoorlog. In Nederland viel hierdoor het particulier initiatief volledig stil (Ekkers, 2002). Na 1920 werd de particuliere bouw weer op grote schaal opgepakt, en rond 1925 was de liberalisatie een feit. De meeste volkshuisvesters waren het erover eens dat deze liberalisatie desastreus was voor de woningvoorzieningen van de lagere klassen (Ekkers, 2002). Ondanks dat was er geen meerderheid in het parlement voor plannen van de SDAP voor een grotere overheidsbemoeienis.

Na de tweede wereldoorlog werd door de overheid wel ingegrepen. De wederopbouw werd sterk vanuit Den Haag bepaald. Ook toen begin jaren ’60 deze wederopbouw voltooid was bleef het volkshuisvestingsbeleid in eerste instantie sterk centralistisch (Ekkers, 2002). Er werd in de jaren die volgden wel getracht het volkshuisvestingsbeleid te liberaliseren. Dit lukte in eerste instantie niet doordat er geen parlementaire meerderheid voor te vinden was. De PvdA was, evenals de linkervleugel van de KVP, tegen liberalisering. Toen er eind jaren ’60 inmiddels wel een meerderheid in de tweede kamer voor liberalisering te vinden was, werd dit onmogelijk gemaakt door de economische neergang, gecombineerd met een grote woningnood.

Toen in 1973 het kabinet Den Uyl aantrad werd afgerekend met de gedachte dat de overheid slechts tijdelijk betrokken zou zijn bij de volkshuisvesting (Ekkers, 2002). Het belang van een grote overheidsbemoeienis werd benadrukt. Overheidsbemoeienis werd nodig geacht om ook voor lagere inkomensgroepen goede woningen te houden en toekomstige problemen voor te zijn. Daarbij werd verondersteld dat burgers niet zo gemakkelijk vrijwillig een deel van hun inkomen voor toekomstige belangen zouden willen reserveren. Concreet kwam er een gemengd stelsel van subsidiëring, overheidsbemoeienis met het bouwprogramma en de stadsvernieuwing en ook was er aandacht voor woonruimteverdeling.

Met de nota ‘Volkshuisvesting in de jaren negentig’ kwam het accent meer op de kwalitatieve aspecten van het wonen te liggen. De sturing vanuit de overheid werd beperkt tot de laagstbetaalden. In de laatste volkshuisvestingsnota ‘Mensen, wensen, wonen’ is deze liberalisering verder doorgevoerd. De wensen van individuele burgers staan centraal. In de nota wordt gesteld dat de burger steeds mondiger wordt, en steeds beter weet hoe hij of zij wil wonen. De weg wordt dan ook vrijgemaakt voor meer particulier opdrachtgeverschap (VROM, 2000).

Concluderend kan gesteld worden dat de socialistische benadering, waarbij de overheid ingrijpt, vooral de overhand heeft gehad in tijden waarin er grote problemen waren. Aan het eind van negentiende eeuw was dit de volksgezondheid, en ook tijdens en na de twee wereldoorlogen bleek ingrijpen van de staat nodig. In de jaren ’70 was er een andere oorzaak voor de socialistische benadering. Toen speelden vooral politieke motieven een rol. Het kabinet Den Uyl wilde nadrukkelijk aandacht schenken aan lage inkomensgroepen en aan het veiligstellen van belangen voor de lange termijn. In tijden waarin geen grote problemen speelden en waarin er in het parlement een meerderheid voor liberalisering was werd de sturing van de overheid verminderd. De individuele keuzevrijheid was steeds een belangrijk argument om de liberalisering door te voeren.

Algemene trends van deze tijd

Vandaag de dag hebben een groot aantal trends invloed op de volkshuisvesting. De hieronder genoemde trends hebben invloed op de richting van het volkshuisvestingbeleid van nu en de komende tijd.

Van groei in aantallen naar groei in diversiteit

Naar verwachting zal het aantal inwoners van Nederland in 2050 vijftien tot negentien miljoen bedragen (VROM, 2001). Het aantal mensen dat een woning nodig heeft zal dus niet veel verschillen van de huidige situatie. Wat wel veranderd is de samenstelling van de bevolking. De Nederlandse bevolking zal in de komende jaren voor een groter deel gaan bestaan uit mensen met een buitenlandse achtergrond. Volgens het CBS zal de groei vooral plaatsvinden onder niet-westerse allochtonen (VROM, 2001). Dit is belangrijk omdat allochtonen vaker dan gemiddeld stedelijk wonen. Op dit moment woont 42% van de allochtonen in de vier grote steden. De verschillen tussen allochtonen en autochtonen worden kleiner, maar een aantal culturele verschillen blijven. Zo geven niet-westerse allochtonen bijvoorbeeld vaker de voorkeur aan een afgesloten keuken.

Ook de leeftijdsopbouw verandert de komende jaren fors. Nederland wordt een stuk ouder in de komende jaren. Het aantal 65-plussers zal van 13% in 2000 stijgen naar meer dan 20% in 2030 (VROM, 2001). Wanneer de bevolking zou groeien tot negentien miljoen betekent dat een absolute verdubbeling van het aantal 65-plussers. Hierbij moet dan wel weer worden aangetekend dat ouderen steeds langer in hun eigen woning (willen) blijven wonen, en dat dit door de extramuralisering van de zorg ook steeds vaker goed mogelijk is.

De trend van individualisering heeft ook invloed op de bevolkingssamenstelling. Doordat jongeren steeds eerder het ouderlijk huis verlaten, ouderen langer zelfstandig blijven wonen, en steeds meer mensen alleenstaand zijn neemt het aantal 1-persoonshuishoudens toe. Op dit moment telt Nederland ongeveer 675.000 huishoudens. Volgens de studie van het ministerie van VROM zal het aantal huishoudens tot 2030 nog wel groeien, maar minder snel dan in de afgelopen jaren. De individualisering zorgt er ook voor dat die huishoudens ook allerlei verschillende wensen hebben met betrekking tot hun woning en woonomgeving (VROM, 2000). In de afgelopen decennia is verder het aantal geboorten per vrouw gedaald. Sinds de jaren negentig lijkt dit zich echter te stabiliseren op ongeveer 1,5 á 1,6 kind per vrouw (VROM, 2001). In de toekomst wordt er rekening mee gehouden dat het kindertal zelfs weer licht zal stijgen.

Informatisering en sociale contacten

In de afgelopen tijd is het accent in de Nederlandse economie verschoven van de industrie naar de dienstensector. Op het vestigingsgedrag van bedrijven heeft dit weinig invloed. In deel 1 van de Vijfde nota ruimtelijke ordening wordt gesignaleerd dat ook dienstverlenende en kennisintensieve bedrijven bereikbaarheid en goed opgeleid personeel als belangrijkste vestigingsplaatsfactoren aangeven. Met de verschuiving in de richting van de dienstensector neemt ook de informatisering en internationalisering toe. Informatisering heeft invloed op de relatie tussen producenten en consumenten (kopen via internet) en op woon-werk relaties (telewerken). De woning wordt door deze ontwikkeling meer dan ‘slechts’ een uitvalsbasis. In toenemende mate zal thuis gewerkt en gewinkeld worden (VROM, 2001). Vrijetijdsbesteding daarentegen steeds vaker buitenshuis plaats (VROM, 2000). Als oorzaak hiervoor kan de behoefte aan sociale contacten genoemd worden. Informatisering zorgt ook voor een meer internationale oriëntatie en globalisering. Verre vakantiereizen zijn niet bijzonder meer en wonen in België is allang niet meer iets voor alleen de allerrijksten. Ook is Nederland steeds vaker afhankelijk van ander landen voor bijvoorbeeld de voedselvoorziening.

Belang van de woonomgeving

Naarmate mensen meer mogelijkheden krijgen om te kiezen tussen woningen zal de woonomgeving een grotere invloed hebben op de uiteindelijke keuze voor een bepaalde woning (Goetgeluk, 1997). Doordat mensen in Nederland steeds meer te besteden hebben en mobieler zijn heeft men meer mogelijkheden. Ook zorgt de individualiseringstrend ervoor dat mensen steeds meer verschillende wensen hebben. De woonomgeving wordt dus belangrijker bij de keuze voor een bepaalde woning. In volkshuisvestingsplannen van de laatste jaren wordt dan ook steeds vaker getracht om bepaalde woonmilieus te koppellen aan de leefstijlen van de potentiële bewoners.

Vigerend volkshuisvestingsbeleid

Naast trends die op een hoger niveau spelen dan de volkshuisvesting zelf kan ook binnen de volkshuisvesting gestuurd worden in een bepaalde richting. Met de Nota Wonen van oud-staatssecretaris Remkes die eind 2000 is uitgebracht, heeft in het beleid een accentverschuiving plaatsgevonden. De keuzevrijheid voor de burger als woonconsument moet volgens de nota worden vergroot. Daarmee worden burgers ook verantwoordelijk voor het wonen. De overheid heeft een taak in het scheppen van voorwaarden om keuzevrijheid mogelijk te maken zonder dat afwenteling plaatsvindt. Om burgers keuzevrijheid te kunnen bieden zijn volgens VROM vijf zaken van belang. Mensen moeten over voldoende financiële middelen kunnen beschikken en voldoende sociaal-maatschappelijke vaardigheden hebben. Ook moet er voldoende aanbod zijn op de woningmarkt. Verder is het belangrijk dat burgers zeggenschap hebben en dat het institutionele kader (de overheid) flexibel werkt (VROM, 2000). Uit de nota spreekt de wens om van een voorwaarden stellende overheid naar een voorwaarden scheppende overheid te komen. De burger moet centraal staan zo is het motto. Meer keuzevrijheid, aandacht voor maatschappelijke waarden, een betrokken overheid en beheerste marktwerking zijn de principes waarop het huidige volkshuisvestingsbeleid gebouwd is (VROM, 2000).

Effecten van het beleid op de woningvoorraad

De algemene trends van deze tijd en het vigerende beleid leiden samen tot bepaalde effecten op de woningvoorraad.

Van bouwen voor de burger naar bouwen voor de markt

Waar voorheen de overheid, door de volksvertegenwoordiging goed te keuren, woningbouwprogramma’s opstelde die vervolgens met subsidies en door woningcorporaties gerealiseerd moesten worden zijn het tegenwoordig marktpartijen die moeten inspelen op de vraag van consumenten. De overheid bouwde altijd voor de burger. Het is immers de taak van de overheid om de belangen van haar burgers te behartigen. Marktpartijen bouwen ook naar aanleiding van de wensen en belangen van burgers. Zij doen dat echter met name vanuit een eigenbelang om geld te verdienen.

Van goedkoop naar bereikbaar

Tot vreugde van velen zijn de objectsubsidies voor nieuwbouwwoningen afgeschaft en is het niet denkbaar dat deze weer worden ingevoerd (Ekkers, 2002). Voor de lage inkomensgroepen wordt er door middel van individuele huursubsidie voor gezorgd dat het wonen betaalbaar blijft. Op de korte termijn levert dit een besparing op. Mensen met een hoog inkomen kunnen immers wel in een gesubsidieerde woning wonen, maar zullen niet in aanmerking kunnen komen voor huursubsidie. Er kleeft echter een gevaar aan het stopzetten van de objectsubsidies. Het heeft tot gevolg dat veel minder goedkope woningen gebouwd worden. Achterliggende gedachte is dat de laagste inkomensgroepen ook wel een woning kunnen huren die net onder de maximale huursubsidiegrens ligt, omdat ze daar door de overheid via diezelfde huursubsidie voor worden gecompenseerd. Woningen met een huurprijs die lager is dan de huursubsidiegrens worden ook wel ‘bereikbare woningen’ genoemd. Voordeel hiervan is uiteraard dat woningen die meer kosten vaak ook luxer zijn. Nadeel is echter de kostenpost voor de overheid. Doordat steeds er minder goedkope woningen overblijven, zullen de overheidskosten voor huursubsidie stijgen. Er zijn in het verleden al voorstellen gedaan om de huursubsidie beter te beschermen (Ekkers, 2002), maar desondanks blijft deze bescherming een probleem.

Van huur naar koop

Er is een verschuiving gaande van huur- naar koopwoningen. Politici wijzen op het grote marktaandeel van de huursector in Nederland ten opzichte van de landen om ons heen, woningcorporaties en beleggers willen graag (een deel van) hun woningen verkopen om nieuwe investeringen mogelijk te maken, en gemeenten zien verkoop van woningen vaak als wondermiddel tegen verpaupering in oude wijken. Om ook lagere inkomensgroepen de keuzemogelijkheid te geven om te kunnen kiezen voor een koopwoning is er een voorzichtig begin gemaakt met het verstrekken van koopsubsidies. Door bovenstaande ontwikkelingen zal het aandeel koopwoningen toenemen. Ook kan door selectieve verkoop van woningcorporaties de differentiatie vergroot worden. Dat geldt vooral voor wijken waarin op dit moment vrijwel de gehele woningvoorraad in handen is van corporaties en beleggers. Nadeel van een mix tussen huur- en koopwoningen is dat toekomstige herstructurering moeilijker wordt vanwege het grote aantal percelen dat dan in bezit is van verschillende particulieren.

Het einde van de volkshuisvesting?

Aan het begin van dit essay heb ik aangegeven dat je op basis van de huidige liberaliseringtrend wellicht zou kunnen stellen dat het einde van de volkshuisvesting nabij is. Maar wat wordt in dit verband precies bedoeld met het begrip volkshuisvesting? Het begrip kan op verschillende manieren worden opgevat. De Dikke van Dale geeft drie betekenissen (Van Dale Taalweb, 2003). Als eerste kan volkshuisvesting betekenen “het verschaffen van voldoende en goede woningen aan het volk”. In deze betekenis wordt in het midden gelaten door wie de woningen verschaft worden. Dit zou een overheidstaak kunnen zijn, maar ook ‘de markt’ kan woningen verschaffen. De nadruk wordt gelegd op het actief verschaffen van woningen. Bij de tweede betekenis wordt volkshuisvesting als een organisatie gezien: “dienst die het verschaffen van woningen tot taak heeft”. Hier ligt de nadruk op de manier waarop de woningen verschaft worden. De derde betekenis die de Dikke van Dale geeft is: “manier waarop het volk gehuisvest is”. In deze laatste betekenis gaat het dus om het resultaat van het verschaffen van woningen. Een einde van de volkshuisvesting zoals in de eerste betekenis is niet aan de orde. Voldoende en goede woningen zullen immers altijd nodig blijven, en deze zullen dan ook gebouwd (verschaft) moeten worden. Hooguit zal de invulling van de begrippen ‘voldoende’ en ‘goede’ variëren tussen verschillende bevolkingsgroepen in verschillende tijden. Ook is er, zoals in de derde betekenis, altijd een manier aan te geven waarop het volk gehuisvest is. In de tweede betekenis wordt de nadruk gelegd op de dienst die woningen verschaft. Deze zou in theorie inderdaad kunnen verdwijnen. Mensen moeten dan letterlijk zelf zorgen voor hun huisvesting. Het is niet reëel om te veronderstellen dat iedereen zelf zijn woning gaat ontwerpen en bouwen. Hierbij zullen altijd diensten een rol spelen. Dit kan de dienst wonen van de gemeente zijn, maar ook een projectontwikkelaar.

Toekomst van de volkshuisvesting: staat of privaat?

Een einde van de volkshuisvesting is dus niet aan de orde. Wat overblijft, is echter de vraag of de liberaliseringtrend verder zal doorzetten en of dit wenselijk is. Er zijn een aantal redenen aan te geven om te stellen dat volledige liberalisering slecht is voor de volkshuisvesting, en dus niet zou moeten worden doorgevoerd.

In de liberale manier van denken wordt er vanuit gegaan dat mensen zelf wel kunnen bepalen op welke manier ze het wonen voor zichzelf willen invullen. Wanneer de overheid zich niet meer bemoeit met het huisvesten van mensen zullen die zichzelf moeten redden. Voor het hier en nu is dat ook zeker mogelijk voor de meeste mensen. Als je iemand vraagt naar zijn of haar woonwensen heeft bijna iedereen wel een antwoord. Uit onderzoek blijkt echter dat mensen hun eigen woonwensen voor over tien jaar slecht kunnen inschatten (Kalle, 2002). Veel mensen denken over tien jaar nog in hetzelfde huis te wonen. In de praktijk blijkt echter dat een verandering in de leefsituatie (kinderen de deur uit, verandering van baan, ouderdom) grotere gevolgen heeft voor de woonwensen dan men kan overzien. Hierin schuilt dus een probleem voor de lange termijn.

In de volkshuisvesting gaat het niet alleen over het hier en nu, maar vooral ook over de toekomst. In het verleden is gebleken dat ingrijpen van de staat nodig was op momenten dat het mis ging. Hoewel de toekomst vrijwel niet te voorspellen is, kan gesteld worden dat het niet waarschijnlijk is dat Nederland de komende tijd in een crisis terecht zal komen die vergelijkbaar is met de situatie van na de wereldoorlogen, maar een aantal kleiner problemen zal zeker ontstaan. Zoals gezegd is dat moeilijk te voorspellen, maar een golf van vergrijzing komt er aan: zoveel is zeker.

Door het huidige beleid is de bouwproductie meer in handen gekomen van marktpartijen. Ook worden er minder goedkope woningen gebouwd, wat voor de overheid een probleem kan opleveren als het gaat om de betaalbaarheid van de huursubsidie. Verder komen er steeds meer koopwoningen. Dit zorgt ervoor dat het voor de overheid moeilijker wordt om in een wijk in te grijpen als er problemen ontstaan. Waar men nu alleen overeenstemming met één verhuurder hoeft te bereiken spelen bij koopwoningen meerdere particulieren een rol.

Marktpartijen zullen niet op de lange termijn ontwikkelingen inspringen omdat zij vooral woningen zullen bouwen die direct verkocht kunnen worden. Ook zijn zij gebaat bij schaarste omdat dit een hogere prijs voor hun product oplevert. Woningcorporaties zijn, in de huidige vorm, ook niet de aangewezen instanties om hiervoor te zorgen. Door de financiële onafhankelijkheid ziet ook een groot deel van de corporaties zich genoodzaakt zich steeds meer als marktpartij te gedragen. Natuurlijk zijn er ook corporaties die zich nog wel iets aantrekken van hun wettelijke taakstelling, maar de overheid heeft onvoldoende middelen om dit af te dwingen. De staat zelf is de enige partij die de uitvoering van beleid echt goed ter hand kan nemen. Het belang van de staat is immers niet om zoveel mogelijk geld te verdienen. Het belang van de staat is er op gericht om de belangen van alle individuele burgers zo goed mogelijk tegen elkaar af te wegen en tot beleid te komen waarin die belangen zo goed mogelijk zijn vertegenwoordigd. Vooral ook omdat de volkshuisvesting over de lange termijn gaat is het nodig dat de staat voldoende mogelijkheden heeft om in te spelen op problemen en toekomstige ontwikkelingen. Een grote invloed van veel verschillende marktpartijen met verschillende (eigen)belangen staat dit in de weg. Daarom moet er een einde komen aan de liberalisering van de volkshuisvesting.

Bronnen

Ekkers, Paul Van volkshuisvesting naar woonbeleid . Den Haag, 2002.
Goetgeluk, Roland Bomen over wonen, woningmarktonderzoek met beslissingsbomen. Utrecht, 1997.
HP/De Tijd Interview met Benjamin Barber . HP/De Tijd, 21 juni 2002.
Kalle, Egbert Volkshuisvesting, bouwen en wonen. College volkshuisvesting, NHTV internationale hogeschool Breda. Breda, oktober en november 2002.
Ministerie van VROM Mensen, wensen, wonen, wonen in de 21 ste eeuw . Nota Wonen. Den Haag, december 2000.
Ministerie van VROM Ruimte maken, ruimte delen, vijfde nota over de ruimtelijke ordening 2000/2020. Deel 1. Den Haag, januari 2001.
Van Dale Taalweb Dikke van Dale. Via internet: www.woordenboek.nl. 2003.
Ritske Dankert schreef dit essay in februari 2003.
Ritske Dankert
Ritske Dankert is oprichter van De Beleidsexpert en De Corporatiestrateeg. Hij helpt beleidsmakers en corporatiestrategen met tips voor meer impact en draagvlak. Ritske heeft 14 jaar ervaring met het maken en uitvoeren van beleid voor meer dan 30 overheden, corporaties en andere maatschappelijke organisaties. Hij vindt het leuk wanneer je reageert op zijn blogs :-)

Comment Section

0 reacties op “Staat of privaat? De toekomst van de volkshuisvesting

Plaats een reactie


*


Klik gerust eens door onze categorieën heen: