Resultaten

Op deze pagina introduceer ik de belangrijkste conclusies van het onderzoek. Daarbij ga ik in op de rode lijnen die uit de cases naar voren komen. Daarnaast introduceer ik een balansmodel waarmee corporaties de implementatie van beleid meer handen en voeten kunnen geven.

Op welke manier komt voorgenomen beleid terecht in de uitvoeringsprocessen van concrete maatregelen uit het voorgenomen beleid?

Het beleid waarvan de implementatie in deze studie is onderzocht bevindt zich in eerste instantie in papieren beleidsdocumenten. Om ervoor te zorgen dat dit voorgenomen beleid uiteindelijk invloed heeft op de tastbare resultaten van het uitvoeringsproces moet het beleid zich verplaatsen. De verplaatsing van papier naar de tastbare resultaten verloopt via meerdere tussenstops in de uitvoeringsprocessen binnen en buiten de organisatiegrenzen van de corporatie. Binnen de bestaande kennis over het verplaatsen van beleid van papier naar uitvoeringsprocessen komen het gebruik van inscripties (Latour, 1987) en kennismanagement (Alavi en Leidner, 2001) naar voren. Op basis van de cases kan dit worden ingevuld in termen van het concept van translatie. Translatie wordt door Callon en Latour (1981:279) omschreven als “all the negotiations, intrigues, calculations, acts of persuasion and violence, thanks to which an actor or force takes, or causes to be conferred on itself, authority to speak or act on behalf of another actor or force.” In het geval van implementatie van beleid gaat het er daarbij om dat het beleid op papier dusdanig door het implementatienetwerk wordt verplaatst, en daarbij verandert, dat het beleid uiteindelijk onderdeel uitmaakt van het gerealiseerde eindresultaat. Vanuit de cases kunnen op hoofdlijnen een aantal vormen van gecontroleerde translatie worden onderscheiden, waarmee corporaties de verplaatsing en verandering van beleid proberen te sturen (zie onderstaande figuur).

In de eerste plaats worden door corporaties middelen ingezet om van globale doelen concrete maatregelen te maken. Hiervoor worden in beleidsplannen argumentatielijnen opgezet. Ook wordt gebruik gemaakt van het kwantificeren van globale doelen, zodat deze naast de optelsom van concrete maatregelen gelegd kunnen worden. Om het voorgenomen strategisch voorraadbeleid vervolgens in de tweede gecontroleerde translatie te verplaatsen van de papieren beleidsdocumenten naar de verschillende uitvoeringsprocessen zijn verbindingsmiddelen nodig. Onder meer begrotingen, automatisering (zie ook Bovens en Zouridis 2002) en personen worden hiervoor ingezet (vgl. Mintzberg 1983). Zo komt beleid terecht in beslispunten, de plaatsen waar dagelijkse beslissingen worden genomen over de koers van de uitvoering. In beslispunten worden daarna – als derde gecontroleerde translatie – op basis van de input uit het beleid en andere betrokken actanten keuzes gemaakt over het vervolg van het uitvoeringsproces. Vaak zijn de uitkomsten van een beslispunt weer input voor andere beslispunten. De verbinding tussen beslispunten komen op een vergelijkbare manier tot stand als de verbinding tussen beleid en beslispunten. Door professionals in de uitvoering wordt het beleid uiteindelijk verplaatst van een beslispunt naar een tastbaar resultaat zoals een nieuw appartementencomplex voor ouderen of een gewijzigde plattegrond van bestaande eengezinswoningen. Daarmee is de verplaatsing en verandering van het beleid voltooid en is het beleid onderdeel geworden van het eindresultaat.

Wat bepaalt de rol die het voorgenomen beleid speelt bij de dagelijkse beslissingen in het uitvoeringsproces?

Wanneer het beleid goed verbonden is met de beslispunten in het uitvoeringsproces kan het invloed uitoefenen op de uitkomst van dagelijkse beslissingen. Welke rol het beleid speelt verschilt per beslispunt, en is afhankelijk van vier zaken. In de eerste plaats zijn kenmerken van het beleid zelf van belang. Wanneer het beleid inhoudelijk sterk is, zal het in het algemeen minder tegenkrachten ontmoeten bij dagelijkse beslissingen (O’Toole, 1986). Om het verbinden van beleid en uitvoeringsprocessen makkelijker te maken is het verder nodig om beleid duidelijk en specifiek te maken (Cleaves, 1980), en om het beleid te baseren op principes van heen- en terugdenken (Elmore, 1985). Ook is het nodig om beleid voldoende flexibel te maken, om het mogelijk te maken dat afwijkingen tijdens het uitvoeringsproces worden teruggekoppeld naar de beleidsvorming. In de tweede plaats is het wel of niet inzetten van verbindingsmiddelen en ondersteunende actanten van invloed op de rol die het beleid speelt in dagelijkse beslissingen. In de cases speelt het beleid door het ontbreken van verbindingsmiddelen vaak geen rol bij dagelijkse beslissingen in het uitvoeringsproces. De derde invloed op de rol van beleid in dagelijkse beslissingen is de ‘geografie’ van beslispunten. Deze invloed komt voort uit ligging en bereikbaarheid van beslispunten in het implementatienetwerk. Invloed op delen van het implementatienetwerk dat zich buiten de eigen organisatie bevindt moet steeds opnieuw bevochten worden. Sommige dagelijkse beslissingen zijn daardoor moeilijk door het strategisch voorraadbeleid van de woningcorporatie te beïnvloeden. Het vierde aspect is het gewicht van beleid en andere actanten. Een beslispunt kan daarbij vergeleken worden met een balans. Het voorgenomen beleid en ondersteunende actanten worden met behulp van die balans afgewogen tegen de actanten die het voorgenomen beleid juist tegenwerken. Soms zijn bepaalde actanten dusdanig zwaarwegend dat de beslisser in een beslispunt wordt gedwongen een bepaalde keuze te maken. Door het voorgenomen beleid op meerdere manieren met een beslispunt te verbinden zal het voorgenomen beleid zwaarder wegen. Ook ondersteunende actanten kunnen helpen om de balans in beslispunten te laten doorslaan in het voordeel van het voorgenomen beleid.

Hoe spelen actoren en factoren – anders dan het beleid zelf – een rol bij de dagelijkse beslissingen in het uitvoeringsproces?

O’Toole (1986) telt in een review van de implementatieliteratuur meer dan 300 variabelen met invloed op het uitvoeringsproces. In elk beslispunt waarin in het uitvoeringsproces dagelijkse beslissingen worden genomen, worden actanten tegen elkaar afgewogen. In beslispunten waarop het voorgenomen beleid invloed heeft kunnen daarnaast ook actanten van invloed zijn die het voorgenomen beleid ondersteunen. Aan de andere kant kunnen ook actanten actief zijn die het voorgenomen beleid juist tegenwerken. Het gewicht van de (optelsom van) actanten bepaald uiteindelijk naar welke kant de balans doorslaat.

De belangrijkste actanten die naast het beleid invloed hebben op beslispunten zijn in te delen in vijf groepen. In de eerste plaats zijn er actanten die voortkomen uit het brein van de beslisser(s) in beslispunten. Zulke actanten zijn bijvoorbeeld de karaktereigenschappen van de beslisser(s). Een tweede groep is het gedrag van betrokkenen zoals leidinggevenden, collega’s, medewerkers van andere organisaties en bewoners. De derde groep bestaat uit actanten die in papieren vorm invloed uitoefenen op beslispunten. Voorbeelden zijn wet- en regelgeving, convenanten, prestatieafspraken, beleid en andere relevante informatie. Een vierde categorie actanten wordt gevormd door fysieke objecten: de technische staat en mogelijkheden van de materialen die bij een beslispunt betrokken zijn. Volgens Greimas and Courtés (1982:5) kunnen ook dieren gezien worden als actanten die andere actanten beïnvloeden. In de cases spelen zij slechts een marginale rol: soms kunnen ze het afgeven van bouwvergunningen in de weg staan.

Actanten kunnen het voorgenomen beleid zowel ondersteunen als tegenwerken. Het tegenwerken van beleid door andere actanten komt echter het meeste voor. Tegenwerking heeft verschillende consequenties. Veel actanten die het voorgenomen beleid tegenwerken komen in de cases niet verder dan het vertragen van de uitvoering. Voorbeelden zijn diverse discussies over de toepassing van regelgeving, en juridische protesten van omwonenden. Er zijn ook voorbeelden van actanten die er wel in slagen de koers van het uitvoeringsproces substantieel te veranderen. Voorbeelden zijn de vragen van zorginstellingen aan Groenveld Wonen en Bo-Ex. Er zijn in de cases slechts enkele actanten gevonden die de implementatie van het strategisch voorraadbeleid helemaal onmogelijk maken. Dit gebeurde in Groenveld, waar de gemeente een stokje stak voor de bouw van ouderenwoningen in Molenwijk.

Hoe ziet een synthese van top-down en bottom-up benaderingen van implementatie eruit, wanneer deze wordt gebaseerd op de in mijn onderzoek verzamelde data over de implementatie van strategisch voorraadbeleid?

Deze onderzoeksvraag sluit aan bij de algemene trend dat er steeds vaker gezocht wordt naar synthesen van top-down en bottom-up benaderingen (Pulzl en Treib, 2006; Hill en Hupe, 2009:58-62). In veel recente theorievorming zijn elementen van beide benaderingen met elkaar gecombineerd tot een nieuw geheel. Wanneer we ons concentreren op deze nieuwe modellen blijkt dat deze synthesen de verschillende betrokkenen bij het uitvoeringsproces gelijkwaardiger benaderen. In de cases zien we dat veel actanten in ieder geval gelijkwaardig zijn in de zin dat ze invloed uitoefenen op beslispunten in het uitvoeringsprocessen. Het is een logistieke opgave om ook het beleid bij die beslispunten een rol te laten spelen. De kunst is om beleid op het juiste moment in de juiste vorm op de juiste plaats te krijgen. In de logistieke keten van de beleidsimplementatie is een aantal verplaatsingen waar te nemen die de onderzochte corporaties impliciet volgen. Beleid in de vorm van globale doelen wordt daarbij verplaatst naar overzichten van concrete maatregelen. Deze maatregelen worden vervolgens verplaatst naar beslispunten in het uitvoeringsproces. In het uitvoeringsproces ontstaan ketens van beslispunten die met elkaar verbonden zijn. Uiteindelijk volgt vanuit een beslispunt een actie die mede bepalend is voor het resultaat van het uitvoeringsproces. In de synthese van implementatie als logistiek proces komen zowel top-down als bottom-up invloeden naar voren. Enerzijds geeft de benadering van implementatie als logistiek proces aan dat beleid van papier naar het werkproces gebracht kan worden. Aan de andere kant is het ook zo dat de medewerkers in dat werkproces keuzes kunnen maken die de mate van implementatie van het beleid beïnvloeden.

Op welke manier kan voorgenomen beleid met het uitvoeringsproces worden verbonden, waarbij tegelijkertijd recht gedaan wordt aan nieuwe ontwikkelingen en veranderende inzichten tijdens het uitvoeringsproces?

Top-down en bottom-up benaderingen verschillen van inzicht over de mate waarin het wenselijk is om tijdens het uitvoeringsproces tegemoet te komen aan andere actanten dan het beleid. Top-down benaderingen gaan ervan uit dat de implementatie van beleid pas succesvol is wanneer het voorgenomen beleid conform is gerealiseerd. Mazmanian en Sabatier (1981) stellen zelfs dat gelijkblijvende omstandigheden een van de condities is voor geslaagde beleidsuitvoering. Vanuit bottom-up benaderingen wordt benadrukt dat het afwijken van voorgenomen beleid lang niet altijd slecht hoeft te zijn (Mintzberg en Jørgensen, 1987). Om het dilemma van uitvoeren versus bewust afwijken van beleid een goede plaats te geven binnen een corporatie is in mijn proefschrift een balansmodel ontwikkeld. Dit balansmodel bevat drie aanbevelingen aan corporaties: veranker beleid door het inzetten van verbindingsmiddelen en ondersteunende actanten, sta open voor andere actanten en koppel de uitkomsten van dagelijkse beslissingen terug naar het beleid en andere actanten. Een visuele uitwerking van het balansmodel is weergegeven in figuur 2.

Verbindingsmiddelen en ondersteunende actanten vormen het eerste onderdeel van het balansmodel. Via verbindingsmiddelen zoals een begroting, automatisering en personen kan beleid zich verplaatsen van papier naar beslispunten in het uitvoeringsproces. In die beslispunten komt beleid in contact met andere actanten. Om het beleid beter te verankeren kunnen daarbij ondersteunende actanten worden ingezet en betrokken. Daarna worden verbindingen gelegd tussen verschillende beslispunten. Door de professionals in een organisatie wordt uiteindelijk de verbinding gelegd tussen beslispunten in het werkproces en de resultaten van het uitvoeringsproces. Hiervoor plegen ze telefoontjes, sturen e-mails, vragen bouwvergunningen aan, komen de afspraken uit de notulen van werkoverleggen na, enzovoort, enzovoort.

Dagelijkse beslissingen zijn het tweede belangrijke onderdeel van het balansmodel. In de beslissingen die tijdens uitvoeringsprocessen dagelijks worden genomen komen het beleid – indien goed verbonden – en andere actanten samen. Soms wordt besloten dat beleid en andere actanten naast elkaar kunnen bestaan, maar vaker is dat niet het geval. Dan wordt in dagelijkse beslissingen vastgesteld dat of het beleid, of een of meer andere actanten aanpassingen moet ondergaan. En soms ontkomt een beslisser in het uitvoeringsproces er niet aan om het beleid of een andere actant zelfs non-existent te verklaren.

Na het nemen van dagelijkse beslissingen is duidelijk in hoeverre het beleid wordt uitgevoerd. Ook is bekend of andere actanten veranderingen moeten ondergaan. Het derde onderdeel van het balansmodel is het terugkoppelen van deze informatie. Wanneer in het uitvoeringsproces is besloten een maatregel niet of anders uit te voeren, kunnen zo de consequenties voor het papieren beleid in kaart worden gebracht. En wanneer een andere actant veranderd moet worden om de uitvoering van het beleid te kunnen vervolgen, is het nodig om deze verandering ook daadwerkelijk door te voeren. Denk bijvoorbeeld aan de aanpassing van een bestemmingsplan.

Tot besluit: een kwestie van uitvoeren

In de discussie over woningcorporaties en andere maatschappelijke instellingen en overheden wordt steeds vaker getwijfeld aan de doelmatige besteding van het geld dat hen ter beschikking staat (Ministerie van Financiën, 2010; Centraal Planbureau, 2010). Tegelijkertijd wordt steeds duidelijker dat het vermogen van de corporaties steeds lastiger te verzilveren is in de vorm van kasstromen en investeringsruimte (CFV, 2010). Door deze ontwikkelingen wordt het voor corporaties steeds belangrijker om grip te krijgen en tehouden op het implementatieproces van haar beleid. Het uitvoeren van voorgenomen strategisch voorraadbeleid is echter een complexe zaak. In de praktijk van de onderzochte cases blijkt dat veel beleid niet verbonden is met beslispunten in het uitvoeringsproces en daarom niet wordt uitgevoerd. Tegelijkertijd blijkt ook dat er na de vaststelling van het beleid vaak zinvolle nieuwe inzichten kunnen ontstaan die het uitvoeringsproces van richting doen veranderen. Het balansmodel kan een hulpmiddel zijn bij het vinden van de balans tussen deze twee inzichten. Het toepassen van het balansmodel kan voor corporaties bestaan uit het gebruik van verbindingsmiddelen, het inbedden van procesvereisten voor een zorgvuldige afweging in uitvoeringsprocessen, en het mogelijk maken van een voortdurende terugkoppeling van afwijkingen, zodat het beleid voortdurend aan nieuwe ontwikkelingen en veranderende inzichten kan worden aangepast. Op deze manier kan het balansmodel een bijdrage leveren aan het doelmatiger werken door woningcorporaties.

Een uitgebreidere toelichting bij deze conclusies en de literatuurverwijzingen op deze pagina zijn te vinden in mijn proefschrift.