Literatuur over implementatie van beleid

Op deze pagina heb ik een aantal belangrijke auteurs op het gebied van beleidsimplementatie samengevat. Achtereenvolgens worden auteurs behandeld vanuit drie stromingen: top-down, bottom-up en enkele synthesen.

Top-down benaderingen: beleid om uit te voeren

Pressman en Wildavsky: optimaliseren en versimpelen

In de jaren zeventig hebben de meest bekende top-down auteurs reeds hun ideeën geschetst. Pressman en Wildavsky (1984) schetsen in hun boek hoe de non-implementatie van beleid verloopt, en willen een nieuwe implementatiemoraal opbouwen. Ze zien het uitvoeringsproces daarbij als een serie van top-down schakels tussen het beleid en de uiteindelijke uitvoering. In elke schakel tussen betrokken actoren kan er een implementatiedeficit optreden. Wanneer in elke schakel de betrokken actoren het niet voor bijna honderd proces met elkaar eens zijn over de uitvoering zal deze niet slagen (Pressman en Wildavsky, 1984:107-108). Dit komt mede doordat er door de opeenstapeling van de vele schakels in het uitvoeringsproces ook bij kleine afwijkingen per schakel aan het eind van de keten een grote afwijking van het voorgenomen beleid zal ontstaan. Naast het vergroten van de eensgezindheid tussen actoren in elke schakel van het proces pleiten Pressman en Wildavsky (1984:147) er dan ook voor om te streven naar een versimpeling van het proces. Dit kan door het aantal schakels in het proces te verminderen.

Van Meter en Van Horn: een model van het uitvoeringsproces

Op basis van literatuur over organisatieverandering, de impact van overheidsbeleid en de relaties tussen overheidslagen hebben Van Meter en Van Horn (1975) een model opgesteld over de implementatie van beleid (zie figuur 2.1). Het doel van dit model is om een blauwdruk te geven voor de beschrijving en analyse van het uitvoeringsproces. Ook is het model bedoeld om succes en falen van beleid te kunnen verklaren (Van Meter en Van Horn, 1975:483).

Het model van Van Meter en Van Horn geeft zes variabelen die samen het beleid met de uitvoering verbinden. Als eerste zijn dat standaarden en doelen (Van Horn en Van Meter, 1975:463-464). Deze vormen de maatlat waarlangs de uitkomsten beoordeeld kunnen worden. Daarnaast zijn de middelen die het beleid voor de uitvoering ter beschikking stelt van belang (ibid.:465). Verder is van belang hoe de communicatie tussen beleidsmakers en uitvoerders van het beleid in en tussen betrokken organisaties verloopt (ibid.:465-470). Ten vierde noemen Van Meter en Van Horn (1975:471) een aantal karakteristieken van organisaties die hun vermogen tot implementeren kunnen beïnvloeden: de competenties en omvang van het personeel, de mate van hiërarchische aansturing van beslissingen en processen in de organisatie, de beschikbare politieke middelen, de vitaliteit van de organisatie, de mate van open communicatie en de formele en informele verbindingen met de organisatie of afdeling die het beleid maakt en/of oplegt. Als vijfde onderdeel van het model noemen Van Meter en Van Horn (1975:471-472) de economische, sociale en politieke condities die de implementatie kunnen beïnvloeden. Tot slot zijn in het model de mogelijkheden en welwillendheid van de betrokkenen om het beleid daadwerkelijk uit te voeren van belang (ibid.:472-473). In de eerste plaats is daarbij van belang dat de uitvoerders het beleid begrijpen. Vervolgens is hun reactie erop van belang (acceptatie, neutraal of afwijzend). Tot slot is ook de heftigheid van de reactie van belang.

Mazmanian en Sabatier: zes condities voor effectieve implementatie

Een derde veel gebruikt top-down model is dat van Mazmanian en Sabatier (1989). In het model onderscheiden de auteurs vijf fasen van een uitvoeringsproces die beïnvloed worden door verschillende soorten variabelen. Hun model samenvattend definiëren zij zes condities waaraan moet worden voldaan om een effectieve implementatie van beleid mogelijk te maken (Mazmanian en Sabatier, 1989:41-42). In de eerste plaats moeten de doelen in het beleid duidelijk en consistent zijn. Voor zover dat niet mogelijk is moeten in ieder geval criteria worden gegeven voor het oplossen van discussies over de doelstellingen. Ten tweede is het van belang dat het beleid is gebaseerd op een solide theorievorming die de voor het beleid van belang zijnde factoren en hun causale relaties in kaart brengt. Daaruit moet ook blijken dat de beleidsmakers voldoende invloed hebben op de doelgroep van het beleid. De derde conditie voor effectieve beleidsimplementatie is volgens Mazmanian en Sabatier het structureren van het uitvoeringsproces, zodat betrokkenen bij de uitvoeringen over voldoende verantwoordelijkheid en middelen beschikken. Het doel daarvan is om de kans te vergroten dat het beleid daadwerkelijk wordt uitgevoerd. Ten vierde moeten de managers van uitvoerende diensten het beleid ondersteunen en voldoende kwaliteiten op het gebied van management en politiek hebben. De vijfde conditie voor effectieve implementatie is dat ontwerpers van het beleid tijdens de uitvoering een actief ondersteunende rol hebben. Tot slot is van belang dat het beleid in de loop van de implementatie niet wordt achterhaald door conflicterend beleid of door veranderingen in de sociaaleconomische context en de politieke ondersteuning van het beleid.

Bottom-up benaderingen: acties en beslissingen worden beleid

Street-level bureaucracy

Een belangrijke bijdrage aan bottom-up benaderingen van implementatie komt van Lipsky. De invloed van de frontlijnwerkers die het dichtst bij de doelgroep van het beleid staan – hij noemt ze de street-level bureaucrats – hebben volgens zijn onderzoek grote invloed op de implementatie (Lipsky, 1971; Weatherley en Lipsky, 1978; Lipsky, 1980; Riccucci, 2005:89). Dit wordt veroorzaakt door vijf kenmerken van hun werk (Lipsky, 1980:27-28). In de eerste plaats zijn de middelen die frontlijnwerkers ter beschikking staan veelal onvoldoende om het beleid of de regelgeving volledig uit te voeren. Ten tweede is de vraag naar publieke diensten meestal groter dan het aanbod. Ten derde worden frontlijnwerkers geacht om een bijdrage te leveren aan doelen die vaag en onderling tegenstrijdig zijn. Het vierde kenmerk is dat het moeilijk meetbaar te maken is in hoeverre doelen worden bereikt. Tot slot zijn de cliënten van frontlijnwerkers veelal onvrijwillig bij hen terechtgekomen. Volgens Lipsky (1980:54) is dat niet alleen het geval bij publieke diensten als politie, brandweer en ziekenhuizen, maar in subtielere vormen ook bij andere vormen van publieke dienstverlening. Hoewel cliënten soms wel mogelijkheden hebben om de relatie met frontlijnwerkers te beïnvloeden, zijn het de frontlijnwerkers die verreweg de meeste invloed hebben. Omdat publieke diensten niet afhankelijk zijn van hun cliënten zoals een bedrijf van zijn klanten, zijn frontlijnwerkers dus relatief stuurloos. Cliënten zijn niet goed in staat om aan te geven welke diensten zij echt nodig hebben (Lipsky, 1980:54-70). Binnen deze beperkingen hebben frontlijnwerkers veel mogelijkheden om zelf keuzes te maken over de manier waarop ze hun werk uitvoeren (Weatherley en Lipsky, 1978:172; Lipsky, 1980:81-86). Ze doen dit onder meer door het ontwikkelen van praktijken die hen in staat stellen om in some way het gevraagde werk te doen. Binnen die praktijken wordt de vraag naar diensten beperkt, net als het gebruik van de beschikbare middelen. Ook zorgen frontlijnwerkers ervoor dat hun klanten zoveel mogelijk voldoen aan de opgestelde procedures. Door het ontwikkelen van deze praktijken kunnen frontlijnwerkers de volgens henzelf beste oplossingen bieden binnen de gegeven beperkingen (Lipsky, 1980:83). De praktijken zoals die door frontlijnwerkers worden ontwikkeld, bepalen volgens Lipsky grotendeels het beleid van een organisatie. Het beleid dat door beleidsmakers in de top van organisaties wordt ontwikkeld is daarbij niet sturend. Wel kan dat beleid de context veranderen waarin frontlijnwerkers werken. Daardoor kan top-down beleid hooguit een belemmering vormen waarmee frontlijnwerkers in hun dagelijkse werk rekening moeten houden (Weatherley en Lipsky, 1978:172). Frontlijnwerkers erkennen dat beleidsmakers het algemene beleid opstellen, maar ze zijn tegelijkertijd van mening dat de eisen die hun eigen werkpraktijk stelt, in concrete situaties belangrijker zijn dan dat beleid (Lipsky 1980:16-25).

Spontane strategie

Een tweede bottom-up theorie is die over spontane strategie van Mintzberg en McHugh (1985) en Mintzberg en Jørgensen (1987). Strategie wordt daarbij gedefinieerd als een consistent gedragspatroon. Vanuit deze definitie is het niet noodzakelijk dat een strategie vooraf bedacht is (Mintzberg en Jørgensen, 1987:219). De auteurs (ibid:224) erkennen wel dat geen enkele organisatie alleen kan draaien op spontane strategie. Wel stellen zij dat publieke organisaties teveel aan het idee van voorgenomen strategie blijven hangen. In dat kader hebben Mintzberg en Jørgensen hun bottom-up theorie over spontane strategievorming ontwikkeld. Zij formuleren hun model van spontane strategie in de vorm van zes stellingen (Mintzberg en McHugh, 1985:194-196; Mintzberg en Jørgensen, 1987:223-224). Daarbij vergelijken Mintzberg en zijn coauteurs spontane strategie met onkruid. Strategieën ontstaan ondanks dat ze niet gecultiveerd worden zoals tomaten in een kas. De tweede stelling is dat strategieën overal kunnen ontstaan daar waar mensen de mogelijkheid hebben om te leren. Leren is volgens het model de motor van het ontstaan van nieuwe strategieën. Waar strategieën precies zullen ontstaan is volgens Mintzberg en zijn coauteurs niet te plannen, laat staan dat de inhoud van die strategieën te plannen zou zijn. Als derde onderdeel van het model wordt gesteld dat strategieën die spontaan ontstaan, kunnen uitgroeien tot collectieve strategieën. Ook hier maken de auteurs weer de vergelijking met onkruid. Dit kan klein beginnen, maar ten slotte een hele tuin overwoekeren. Ten vierde wordt gesteld dat het proces waarbij spontane strategieën uitgroeien tot een collectieve strategie zowel bewust als onbewust kan plaatsvinden. Ter nuancering kan als vijfde element worden opgemerkt dat er wel perioden kunnen worden onderscheiden waarin veel strategieën kunnen ontstaan, terwijl er ook perioden van relatieve rust zijn. Tot slot is er toch ook een rol weggelegd voor het management van een organisatie. Dat moet in staat zijn om spontane strategieën te herkennen. Daardoor kunnen managers deze strategieën, afhankelijk van de inhoud, ondersteunen of juist bestrijden. Wat voor de ene organisatie onkruid is, kan voor de andere organisatie immers een mooie plant zijn.

Implementatie als ‘iets gedaan krijgen’

Barrett en Fudge (1981) leggen in hun benadering de nadruk op hun veronderstelling dat zowel beleid als de daaraan gekoppelde acties door een voortdurend proces van onderhandeling tot stand komen. Doordat ze beleid zien als iets wat voortdurend verandert, heffen zij daarmee het onderscheid op tussen het maken van beleid en het implementeren daarvan. Implementatie is in de ogen van Barrett en Fudge dan ook niet het uitvoeren van beleid. In plaats daarvan stellen ze dat implementatie ‘iets gedaan krijgen’ is. Individuen binnen organisaties kunnen via onderhandelingen hun eigen acties afstemmen op de acties van andere individuen binnen en buiten hun eigen organisatie. Op die manier wordt volgens Barrett en Fudge invulling gegeven aan het ‘iets gedaan krijgen’. In hun review stellen Hill en Hupe (2009:55) dat Barrett en Fudge daarmee in feite implementatieonderzoek als zodanig opheffen. Zonder beleid om uit te voeren kunnen de door Barrett en Fudge bestudeerde acties immers niet meer als implementatieactiviteiten worden gezien.

Implementatiestructuren en de verwevenheid van beleid en implementatie

Een laatste belangrijke auteur die tot de bottom-up benaderingen kan worden gerekend is Benny Hjern. Hij maakt twee belangrijke opmerkingen over de implementatie van beleid. In de eerste plaats stelt hij dat implementatie van een beleid vrijwel nooit door een organisatie wordt gedaan. Daarom moet onderzoek over implementatie ook niet op het niveau van organisaties, maar op het niveau van implementatiestructuren worden uitgevoerd (Hjern en Porter, 1981:211). Een implementatiestructuur is een netwerk van bij de implementatie betrokken (onderdelen van) organisaties. In de manier waarop acties tot stand komen, onderscheiden implementatiestructuren zich op drie manieren van organisaties (ibid:216). Ten eerste kent een implementatiestructuur minder formele structuren en minder hiërarchische aansturingsrelaties. Daarnaast zijn sociale structuren die binnen implementatiestructuren bestaan dynamischer omdat ze niet binnen een formeel gedefinieerde organisatie en bijbehorend kantoorgebouw samenkomen. Tot slot is het deelnemen aan implementatiestructuren niet altijd formeel vastgelegd. Beslissingen hierover zijn fuzzy en komen tot stand op basis van onderhandelingen. Een tweede onderdeel van de bottom-up benadering van Hjern en anderen is de stelling dat beleid en implementatie in elkaar verweven zijn (Hjern en Hull, 1982:114). Daarbij gaan zij minder ver dan Barrett en Fudge. Volgens Hjern en Hull (1982:114) is het namelijk soms wel mogelijk dat beleid en implementatie van elkaar te onderscheiden zijn. Het is volgens hen echter belangrijk om in het beschouwen van praktijksituaties ook de vraag te stellen hoe en door wie beleid en implementatie met elkaar zijn verbonden.

Synthesen

Recent zijn er steeds meer kritische geluiden te horen over de tegenstellingen tussen de top-down en bottom-up benadering. Winter (2006:154) stelt dat de strijd tussen beide stromingen nuttig is geweest om in beeld te brengen dat zowel de top als de basis van organisaties van belang zijn bij de implementatie. Op de lange duur is het benadrukken van de tegenstellingen volgens hem echter niet productief. Diverse reviews over implementatie maken dankbaar gebruik van het bestaan van de twee stromingen om de uitersten van het continuüm in implementatieonderzoek in beeld te brengen (vgl. Matland, 1995; Hill en Hupe, 2009:42-56). Dit brengt echter ook een valkuil met zich mee. Top-down en bottom-up benaderingen staan soms dichter bij elkaar dan uit de reviews blijkt. De meeste top-down auteurs erkennen bijvoorbeeld dat medewerkers in de uitvoering invloed hebben op de manier waarop het beleid wordt uitgevoerd. Andersom erkennen de meeste bottom-up auteurs ook dat formeel beleid invloed kan hebben op de beslissingen en acties van betrokkenen bij het uitvoeringsproces.

Zelf vinden de meeste top-down en bottom-up auteurs de discussie over hun tegenstellingen inmiddels achterhaald. Volgens O’Toole (2000:267) hebben beide kampen inmiddels de voordelen van een combinatie van beide zienswijzen ontdekt. Vooral onder meer recente auteurs is er belangstelling ontstaan voor theorievorming die beide scholen met elkaar in verband brengt (Pulzl en Treib, 2006; Hill en Hupe, 2009:58-62). Deze nieuwe benaderingen leggen meer nadruk op de gelijkwaardigheid van actoren en op de manier waarop implementatie zich in de tijd afspeelt. Ook het combineren van top-down en bottom-up inzichten gebeurt echter op verschillende manieren. Hieronder introduceer ik een viertal benaderingen die onderdelen van bottom-up en top-down benaderingen combineren.

Advocacy Coalition Framework

Door Sabatier (1986, 1988) is het Advocacy Coalition Framework (ACF, zie figuur 2.2) ontwikkeld. Dit is een van de meest uitgebreide pogingen om aan de kritiek op top-down benaderingen tegemoet te komen. Het ACF-model voegt twee belangrijke elementen uit bottom-up benaderingen toe aan de oorspronkelijke top-down benadering van Sabatier (zie hierboven). Ten eerste wordt het netwerk van actoren die bij de implementatie en beleidsvorming zijn betrokken als analyseobject genomen in plaats van het beleid zelf. Daarmee sluit Sabatier aan bij de benadering van bottom-uppers Hjern en Porter (1981). Ook wordt erkend dat betrokken actoren verschillende doelen en strategieën kunnen hebben (Sabatier, 1986:39). Het ACF-model bestaat daardoor uit een beleidssubsysteem waarin de betrokken actoren met elkaar interacteren. Volgens Sabatier (1986:40-44; 1988) is het echter wel mogelijk om actoren te aggregeren tot het niveau van coalities die op basis van gedeelde uitgangspunten voor dezelfde strategieën strijden. Naast coalities, zijn er ook ‘policy brokers’ die juist de taak hebben om verschillende coalities op een lijn te krijgen. De interactie tussen verschillende coalities en de policy brokers mondt uiteindelijk uit in een gezamenlijk programma met concrete acties. Die worden daarna op operationeel niveau vertaald in resultaten (output) en impact (outcome). Op deze niveaus is steeds ook weer feedback naar het niveau van de coalities, die op basis van de feedback weer nieuwe standpunten kunnen innemen. Ook de context waarin het beleidssubsysteem zich beweegt wordt door Sabatier in het model opgenomen. Hij onderscheidt stabiele en dynamische factoren in de context die invloed hebben op de beperkingen en middelen van de actoren in het beleidssubsysteem.

Heen- en terugdenken

Vanuit een methodologische invalshoek kunnen de top-down en bottom-up benadering naast elkaar worden ingezet onder het kopje heen- en terugdenken (Van de Graaf en Hoppe, 1992; Hoppe et al., 1998). In termen van Elmore (1979, 1985) ook forward en backward mapping genoemd. Bij heendenken wordt het beleid als startpunt genomen. Vanuit de beleidsdoelen worden een aantal steeds specifiekere stappen ingevuld die uiteindelijk tot het gewenste resultaat moeten leiden (Elmore, 1979:603). Als voorbeeld neemt Elmore (1985:39-50) het beleid om energieverbruik te reduceren. Door middel van heendenken kunnen daarvoor bijvoorbeeld een drietal verschillende maatregelen worden onderscheiden: een vrijwillige energiereductie door middel van informatieverstrekking; het geven van prikkels door het beïnvloeden van de energieprijzen en door verplichtingen in de vorm van bouwregelgeving. Zulke maatregelen komen direct voort uit het gestelde beleidsdoel.

Bij terugdenken wordt de analyse vervolgens omgedraaid. Terugdenken begint bij de laatste stap van het uitvoeringsproces: daar waar overheidshandelen rechtstreeks in aanraking komt met de keuzes die door de doelgroep van het beleid worden gemaakt (Elmore, 1979:604). Daarbij wordt geïnventariseerd welke beslissingen in de laagste laag van het uitvoeringsproces worden gemaakt. Vervolgens wordt teruggedacht over hoe deze beslissingen beïnvloed kunnen worden. In het voorbeeld van energiebesparing kan dan een projectontwikkelaar die investeringskeuzes over nieuwbouw en renovatie maakt een beginpunt van de analyse zijn. Bij het terugdenken komt vervolgens in beeld dat kosten een belangrijke invloed hebben op dergelijke beslissingen. De overheid kan dan trachten de kosten van energie-efficiënte bouw te beïnvloeden (Elmore, 1985:39-50).

Om tegemoet te komen aan de problemen die heendenken en terugdenken afzonderlijk met zich meebrengen, stellen Van de Graaf en Hoppe (1992:444) een combinatie van beide benaderingen voor die zij ‘achterwaarts vooruitdenken’ noemen. Door het combineren van heen- en terugdenken kunnen beleidsmakers beter rekening houden met zowel het originele beleid als de mogelijkheden om de laagste laag van het uitvoeringsproces te beïnvloeden.

Netwerken

Zowel top-down als een groot deel van de bottom-up benaderingen gaat uit van het bestaan van een centrale actor die beleid formuleert. In veel gevallen is er echter sprake van meerdere min of meer gelijkwaardige actoren die alleen door samen te werken een aantal gezamenlijke doelen kunnen uitvoeren. Scharpf (1978:347) spreekt over een inherent pluralisme in intergouvernementeel beleid. Binnen de netwerkanalyse worden dergelijke samenwerkingsverbanden tussen actoren beschreven (De Bruijn en Ten Heuvelhof, 1991, 1999; Koppenjan en Klijn, 2004).

De wederzijdse afhankelijkheid van actoren bij het aanpakken van complexe problemen is een belangrijk vertrekpunt van de netwerktheorie (Koppenjan en Klijn, 2004:9; De Bruijn en Ten Heuvelhof, 1999:31). Voor het bereiken van hun doelen zijn actoren afhankelijk van elkaar, en moeten zij dus met elkaar rekening houden.

Naast de wederzijdse afhankelijkheid zien De Bruijn en Ten Heuvelhof (1999:31) ook de pluriformiteit en geslotenheid van organisaties, en de dynamiek van netwerken als belangrijke onderdelen van hun benadering. Pluriformiteit wordt nader ingevuld door vier zaken. In de eerste plaats speelt mee dat organisaties en individuen hun eigen belangen nastreven. Deze belangen zijn uiteraard verschillend per individu of organisatie. Op deze wijze verschillen niet alleen organisaties van elkaar, maar is ook de organisatie zelf een pluriform geheel. Verder geldt dat de omvang van organisaties ervoor kan zorgen dat de top van een organisatie geen volledige controle kan uitoefenen op alles wat er binnen de organisatie gebeurt. De span of control is beperkt (De Bruijn en Ten Heuvelhof, 1991:29). Ten derde bestaat er ook een beleidsmatige pluriformiteit. Binnen en tussen organisaties komen verschillende rationaliteiten samen. Verschillende rationaliteiten of invalshoeken leiden tot verschillende uitkomsten die elkaar wederzijds kunnen uitsluiten. Het laatste onderdeel van pluriformiteit zijn tegenstrijdige doelen. Tegenstrijdige doelstellingen binnen een individu (Brenters, 1999) of een organisatie worden veroorzaakt door de complexiteit van de omgeving waarin zij zich bewegen.

Met betrekking tot geslotenheid stellen De Bruijn en Ten Heuvelhof (1991, 1999) dat organisaties zich soms maar weinig aantrekken van de impulsen uit de omgeving. Aan de andere kant stellen organisaties zich op andere momenten juist bewust open voor invloeden van buitenaf: bijvoorbeeld door het inschakelen van externe adviseurs. Eigenlijk, zo concluderen ook De Bruijn en Ten Heuvelhof (1999:38), moet gesproken worden over relatieve openheid versus relatieve geslotenheid van organisaties. Invloeden die binnen de organisatie als negatief te boek staan, worden zoveel mogelijk buiten gehouden. De als positief bestempelde invloeden zijn echter wel welkom. Het kenmerk van wederzijdse afhankelijkheid heeft ook invloed op de openheid en geslotenheid van een organisatie. Hoe afhankelijker een individu of organisatie is, hoe meer zal deze zich (moeten) openstellen voor signalen van organisaties en individuen waarvan deze afhankelijk is (Brenters, 1999; De Bruijn en Ten Heuvelhof, 1991, 1999).

Als laatste voegen De Bruijn en Ten Heuvelhof (1999:43) toe dat netwerken dynamisch van aard zijn. De mate van pluriformiteit, geslotenheid en wederzijdse afhankelijkheden in het netwerk veranderen voortdurend.

Om in een netwerk tot gezamenlijke actie te komen moet de interactie tussen organisaties en de personen in die organisaties worden gestimuleerd (Koppenjan en Klijn, 2004:10-11). Door middel van interactie kan samenwerking en collectief leren ontstaan. Collectief leren is volgens Koppenjan en Klijn noodzakelijk om de onzekerheden die complexe problemen met zich meebrengen te managen. De auteurs onderscheiden daarbij inhoudelijke onzekerheden over het onderwerp waaromheen een netwerk is gevormd, strategische onzekerheden die voortkomen uit de pluriformiteit van organisaties, en institutionele onzekerheden die worden veroorzaakt doordat actoren die bij complexe problemen zijn betrokken vaak uit verschillende netwerken en institutionele verbanden afkomstig zijn (Koppenjan en Klijn, 2004:7).

Scripts in organiseren

Een laatste synthese van top-down en bottom-up benaderingen is het analyseren van scripts die implementatieactiviteiten beïnvloeden. Een script definieert de rollen die actoren en objecten hebben in een proces (Barley, 1986:83). Een script beschrijft deze rollen in termen van observeerbaar gedrag. Een aanwijzing in het primaire systeem van een woningcorporatie om bij mutatie van een woning een keuken te vervangen is een voorbeeld van zo’n script. Dit script definieert (mede) de rol van de opzichter in het mutatieproces: hij moet de aannemer bellen om door te geven dat er een keuken geplaatst moet worden. Om de plaats van scripts in een proces duidelijk te maken heeft Barley (1986:81-84) een structureringsmodel opgesteld (zie figuur 2.3). In dit model onderscheidt Barley de institutionele sfeer en de sfeer van dagelijkse acties. De institutionele sfeer staat voor de formele setting waarbinnen organisaties en individuen zich bevinden. De sfeer van dagelijkse acties staat voor de manier waarop mensen, dingen en gebeurtenissen zich van minuut tot minuut tot elkaar verhouden. De institutionele sfeer en de sfeer van dagelijkse acties hebben invloed op elkaar. Enerzijds legt de institutionele sfeer beperkingen op aan de sfeer van dagelijkse acties (in figuur 2.3 weergegeven door diagonale pijlen). Anderzijds hebben dagelijkse acties ook weer hun uitwerking op de structuur van de institutionele sfeer (in figuur 2.3 de rechte pijlen naar beneden). Volgens Barley hebben scripts een functie doordat ze mediëren tussen de sferen van dagelijkse acties en institutionele structuren. Wanneer een organisatie in de institutionele sfeer een strategische verandering ondergaat, kan de sfeer van dagelijkse acties via een script geïnformeerd worden over hoe nu te handelen. Anderzijds kunnen veranderingen van buitenaf, die de dagelijkse acties veranderen via het schrijven van scripts, een weerslag krijgen op de institutionele sfeer van een organisatie (Akrich, 1992:208). Dat is bijvoorbeeld het geval als op uitvoeringsproblemen wordt gereageerd door het schrijven van een nieuw protocol. Zo’n protocol kan later wellicht worden meegenomen in een nieuwe ronde van beleidsvorming. Organisaties zijn door de mediërende functie van scripts ook te beschouwen als een optelsom van een aantal scripts die aangeven hoe medewerkers moeten handelen in bepaalde situaties (Barley, 1986:84).

Betrokkenen bij een proces kunnen zich op verschillende momenten ‘onder’ en ‘boven’ een script bevinden (Latour, 2008). Boven het script wil zeggen dat men het script schrijft. Onder het script wil zeggen dat de in het script gedefinieerde rollen worden uitgevoerd. Op deze manier vormt de scriptbenadering een synthese van top-down en bottom-up benaderingen. Zowel een directeur uit de top van een organisatie als een frontlijnwerker uit de onderste lagen van een organisatie, kan zich volgens de scriptbenadering op verschillende momenten boven en onder een script bevinden. Wanneer dit script een beleidsplan is kunnen beide zo een bijdrage leveren aan het ontwikkelen van beleid én de uitvoering daarvan.

De literatuurverwijzingen op deze pagina zijn te vinden in de literatuurlijst van mijn proefschrift.